自由贸易试验区是我国为应对国内外形势变化，进一步深化改革、扩大开放而设立的先行先试区和压力测试区。自2013年9月以来，我国已先后分6批设立了21家自贸试验区，形成了覆盖沿海、内陆、沿边的全方位布局。在我国加快构建新发展格局和推动高水平对外开放的背景下，全面推进自贸试验区升级版建设，对于更好发挥自贸试验区的“国家试验田”作用，特别是在高水平制度型开放中的示范引领作用意义重大。
自贸试验区发展呈现差异化
制度创新是自贸试验区建设的核心内容，也是自贸试验区与其他类型园区的根本区别所在。纵观各自贸试验区的总体方案，绝大部分都包含加快政府职能转变、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新四项重点任务。其中，政府职能转变方面的“极简审批”“多证合一”等商事制度改革，投资领域改革方面的准入前国民待遇加负面清单管理模式，贸易转型升级方面的国际贸易“单一窗口”，金融开放创新方面的自由贸易账户等是较具代表性的创新成果。此外，各自贸试验区均结合自身地理区位、产业基础等特色优势，开展了许多“自选动作”的探索。
在制度创新基础上产生可复制、可推广的改革试点经验，是自贸试验区建设的基本要求。截至2021年底，我国自贸试验区累计探索形成了278项制度创新成果并向全国复制推广。同时，自贸试验区所在省份也积极将各片区形成的在省级权限范围内的试点经验，向省内其他地区复制推广，没有设立自贸试验区的省份也主动借鉴学习试点经验并因地制宜地进行复制推广，形成了全国范围内学习推广先进改革经验的热潮。
作为国家制度创新的试验田，自贸试验区必然要服从并服务于国家战略，但不同自贸试验区重点对接和推进的国家战略各有不同。其中以“一带一路”倡议最为明显，有10个自贸试验区提出要服务“一带一路”建设，打造“一带一路”枢纽、核心区、重要门户等。长江沿线的自贸试验区还提出推动长江经济带包括长三角区域一体化发展。
自贸试验区建设以制度创新为核心，由此形成的改革红利，使其成为区域经济发展的新引擎和增长极。目前，21个自贸试验区共设立67个片区，加之部分自贸试验区联动创新区，有力带动了所在区域的经济社会发展。2021年，21个自贸试验区利用外资和外贸进出口分别增长19%和29.5%，比全国高出4.1个和8.1个百分点；以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国18.5%的利用外资和17.3%的进出口，成为开放型经济发展乃至区域经济发展的强力引擎。
顶层设计和重点领域仍需加力
顶层设计方面。由于缺乏国家层面的自贸试验区相关法律和规划，自贸试验区的创新探索无法得到充分授权。很多针对制度规则的改革试点均涉及中央事权，需要通过中央各部委逐项逐条进行许可，在对自贸试验区整体授权不足的情况下，其制度创新能力和效率就有可能大打折扣。
对接高标准规则方面。自贸试验区对接国际规则仍存在重货物贸易、轻服务贸易的问题；自贸试验区已建立起以负面清单为核心的外资准入制度，但部分特别许可准入措施的透明度有待进一步提高。对于CPTTP、TISA、DEPA等国际高标准经贸协定中的竞争中立、环境保护、劳工标准等新规则，我国自贸试验区还需加强先行先试。
突破性制度创新方面。绝大部分推广的经验成果属于管理流程的改进或先进技术的应用，即对海关通关、企业设立等事项进行流程再造或技术赋能，突破性制度创新较少。自贸试验区制度创新出现同质化、重复化、碎片化现象。特别是后期获批的自贸试验区，更多的是在前期自贸试验区的制度创新成果上结合本地实际进行的微调，原创性探索较少，系统性创新更少。
推动自贸试验区高质量发展
第一，赋予自贸试验区更大改革自主权。构建完善与自贸试验区发展相关的法律体系，重点协调自贸试验区自主改革试点政策与上位法之间的关系，并在条件成熟时制定国家层面的自贸试验区法律和规划。赋予自贸试验区工作部际联席会议更大权限，提升其统筹协调能力；针对自贸试验区建设中涉及国家事权的难点事项，建立部际协同支持制度。赋予各自贸试验区更大权限，推动省属经济权限和中央部委相关权限的下放，探索建立自贸试验区授权机制。加强自贸试验区制度创新与现有其他创新试点的协调联动，如北京自贸试验区重点加强与其服务业扩大开放综合试点的联动，实现试点协同、优势互补。
第二，深入对接高标准国际经贸规则。一是对提升政府治理能力的规则进行先行先试，重点对接监管一致性、争端解决、劳工权益、国有企业、竞争政策、政府采购等规则，建立与国际接轨的公平竞争、知识产权、国际仲裁和商事调解机制。二是对投资管理体制改革的规则进行先行先试，进一步放宽市场准入，继续缩减负面清单，完善事中事后监管制度，提升外商投资全周期监管的科学性、规范性和透明度。三是对促进贸易便利化的规则进行先行先试，创新跨境电商业务模式和监管方式，积极研究推进经常项目管理便利化试点等，提升企业贸易外汇收支便利化程度。四是主动对其他新议题、新规则进行先行先试，针对跨境服务贸易、通信、环境、中小企业、供应链建设等新议题，在部分具备条件的自贸试验区进行试点。
第三，加大重点领域的制度创新力度。进一步拓展跨境金融服务功能，以跨国公司需求为导向，深入推进跨境资金集中运营、跨境双向人民币资金池等创新试点，同时结合FT账户的功能拓展，逐步放松跨境投融资方面的政策限制。除金融领域外，还应在其他领域的开放规则体系上加大创新力度，先行先试数字贸易规则，在安全可控的原则下探索“中国版”跨境数据流动制度。进一步加强制度创新的系统性和集成性，提高各项制度创新之间的内在联系，从产业链全链条优化的视角进行系统性制度创新，推出耦合性高的制度组合。
第四，创新自贸试验区管理体制机制。借鉴香港贸易发展局和深圳前海深港现代服务业合作区管理局经验，探索设立省级层面的法定机构，主要负责自贸试验区专业性、技术性或社会参与性较强的公共服务和管理职能。完善自贸试验区内综合监管体制，减少区内监管主体，避免多头管理造成效率损失；加强监管部门的电子信息系统建设，简化监管流程，提高区内监管效率。优化自贸试验区管委会内部管理体制，进一步完善管委会的机构与人员设置。
第五，稳步推动现有自贸试验区扩区。拓展自贸试验区面积能够在更大空间范围内开展先行先试，推动产业链延伸与功能扩展，为全面推进改革开放提供发展增量和新平台。因此，应继续支持自贸试验区联动创新区建设，推动创新制度、资源和成果的共享，将联动创新区建设成为带动自贸试验区以外区域共享制度创新红利的示范区，以及自贸试验区扩区的基础区和先行区，提升区域综合竞争力和对外开放影响力，并以此稳步推动现有自贸试验区扩区。
第六，推动自贸试验区差异化创新发展。沿海自贸试验区可侧重港口航运、服务业开放等领域，内陆自贸试验区可侧重高端制造业培育、国际内陆港建设等领域，沿边自贸试验区可侧重与周边国家经贸合作的制度创新。在差异化创新的基础上，借鉴国际知名自由贸易港的通行做法，以海南自由贸易港建设为契机，探索建设中国特色的自由贸易港。通过实施更高标准的一线放开，创新灵活多样的税收制度，大力发展以中转集拼为主的航运服务，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。
（作者系山东社会科学院国际经济与政治研究所研究员）
